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三江源生態保護中需要處理好的幾個重要關系

作者: 才讓太 來源: 中國環境報 日期: 2019-06-18

三江源國家級自然保護區是我國最大的自然保護區,生態地位極端重要。黨的十八大以來,青海省結合省情實際,提出了“一優兩高”的發展戰略,把生態文明建設提高到前所未有的高度。三江源生態文明建設也經歷了由點到面、由低到高、由摸索經驗到遵循規律、由量變到質變的發展歷程,生態保護的成效十分顯著,保護建設發展共同推進的格局初步形成。

三江源生態文明建設是一項復雜的系統工程,也是一項長期的戰略任務。筆者認為,在實踐過程中必須處理好政府與農牧民、禁牧與利用、現實與長遠、保護與建設、傳統與現代、中央與地方、政府與市場、國家公園內外、保持中國特色與借鑒國際經驗的關系及其連帶問題。基于玉樹州在三江源生態文明建設的實踐,筆者提出了解決問題的相應措施和可能方向,為更好地開展三江源生態文明建設提供一些新的方法路徑。

發揮黨委政府主導作用與農牧民主體作用的關系

黨委政府在生態文明建設中起主導作用,特別是像玉樹州這樣一個經濟發展水平較低、社會和市場力量發育滯后的地區更是如此。合理的職能界定和權責分工十分關鍵和必要。自然資源資產所有權確權與管理、生態紅線劃定、生態法治體系建立、重大規劃制定落位、基礎設施配套完善、補償體系建立、公共服務供給、產業政策制定及落實、良好社會秩序建立等,這些工作都帶有制度性、政策性、全局性,是黨委政府職責所系,必須切實承擔起來。

作為生態區活動主體的農牧民,不能只是被動的接受者,也應該發揮積極的能動作用,如承擔生態巡護巡查的職能,開展種植養殖結構的調整,實施種草種樹滅鼠等工程,保護野生動植物種群,開展垃圾的減量及回收,參與生態設施的運營維護等。這些職能經過培訓和組織,完全可以由農牧民承擔并從中收益。只有把群眾的主體地位確立起來、積極性創造性調動起來,形成長遠的利益同盟,生態文明建設才會激發出不懈的動力和無限的活力。

草原禁牧減畜與適度科學利用的關系

經過漫長的自然演進,草原和牲畜已經是三江源生態圈中不可分割的重要生態鏈條,草離不了畜、畜不能沒有草。筆者認為,要因地制宜,將適度適時禁牧、季節性禁牧、劃區輪牧、適時轉場輪牧、重點區域休牧等多種方式結合起來推廣利用。政府引導并與群眾建立約定,確定載畜量上線,嚴禁過牧超載。通過充分協商后達成共識,以村社為單位設定放牧和轉場時限,拆除分割過細的圍欄,對無畜戶、棄牧戶的草場制定合理流轉和利益分配機制。實施畜種改良、畜群結構調整,培育綠色和有機產品,提高畜牧業效益。總之,要將適度適時休牧和科學利用草原資源有機結合起來,合理把握力度和節奏,使草原生態資源得到良性循環和永續使用。

農牧民現實利益與長遠利益的關系

在三江源生態保護過程中,對農牧民的利益政策十分優惠,如禁牧減畜生態補償、天然林和公益林補償、生態公益崗位補助、草畜平衡補助等,已經在農牧民收入中占很大比重。盡管目前的補償標準不是很高,但如果沒有這些生態補償政策,許多牧民特別是放棄畜牧業的群眾生計是較難保障的。因此,隨著國家對重要生態保護區財政轉移支付的增加,還要逐步提高生態補償標準,細化補償辦法,擴大納入補償的自然資源范圍,增加牧民的政策性收入。

與此同時,對類似三江源這樣的特殊區域,國家在教育、健康、能源、就業、社會保障等方面給予政策性支持,保障生態區群眾的長遠利益。如加大對民族教育的政策調整,擴大理工科教育,加強高中教育,提高本科升學率等;開展流域發達地區對源頭區的社會公益性補償;對農牧民地方病和傳染病救治開展國家行動,培養本土醫療人才;對源頭地區電力建設和經營方式給予差別化特殊政策;開展進城農牧民全覆蓋技能培訓和就業救助等。三江源地區農牧民是一個特殊的群體,即使絕對貧困現象消除之后,相對落后依然是必須長期面對的現實。因此,對眼下由于保護生態而影響的利益給予補償,并不斷完善補償體系,實屬必要,但還不夠。筆者認為,要更加著眼于長遠,幫助解決教育健康就業等困難,把增強源頭地區農牧民特別是下一代融入現代文明的能力提上重要日程并規劃落實,方為長遠根本之計。

保護生態與改善基礎設施的關系

三江源地域遼闊,很多地方屬無人區,但保護區內大量牧民生產生活仍是客觀現實。盡管實施了大批的生態移民,減輕了生態區人類活動壓力,但大多數農牧民仍然離不開土地草場林區。因此,保護自然生態的同時,也要保證區域內的交通、電力、通信、水利和住房、必要的教育衛生等設施。筆者認為,只要有人類生活、只要具有生態環境教育體驗功能和目的,基礎設施特別是交通電力通信設施應規劃建設到位。要做到科學嚴謹規劃和高標準建設,避免因反復而造成資源浪費和環境破壞。

另外,基礎設施的完善不僅對當地群眾條件改善、擴展產業有益,而且對災害處置、應急救援、巡查巡護等都會帶來極大便利。在建設時,關鍵是有人區與無人區要區別對待,基礎設施的技術路徑選擇上要慎重,基礎設施作用的發揮要科學評估。對有的已建設基礎設施,其歷史使命已完成且對生態有影響的,如水壩、小型電站等,要有序退出。要按生態文明建設的新要求,并借鑒國際經驗,對保護與建設劃定法律邊界,從法理和政策層面保障生態保護區群眾享受基本的公共服務,改善生活質量,提升文明水平。

發揮傳統理念價值與運用現代科技的關系

三江源地區之所以能留存一方凈土,與長期的保護、獨特的海拔氣候與通達條件限制等有關,也與當地群眾虔誠的信仰體系及其包含的人與自然共生觀、平等觀等樸素生態思想的影響有關。自覺保護、共生共存的主導思想,對三江源完整生態系統形成持久保護,至今仍然發揮著十分重要的作用。對于這種傳統的、自覺的、持久的力量,要引導好、利用好、發揮好。

與此同時,現代科技特別是信息技術的發展,為保護三江源提供了廣闊空間,在衛星遙感、土壤分析、氣象水文、水土流失、污染控制、物種基因、人類活動影響等諸多領域開展技術攻關和運用,通過大數據對三江源生態指標進行系統科學的分析都需要逐步推進。應整合分散的科研力量開展重大科技攻關,加強國際交流合作,形成比較完備的三江源生態科學研究與成果運用轉化體系,并通過長期開展對當地群眾的技術培訓,提高生態保護的效益和水平。

體現中央事權與發揮地方積極性的關系

三江源國家公園作為我國第一個國家公園試點,極具典型和標志意義。國家公園事權歸中央,由國家公園管理局來履行,既體現了黨中央、國務院的極端重視,又與發達國家管理模式接軌,有效避免了事權分散、多頭管理、互相掣肘等弊端,為實現國家公園資源的科學永續利用和保護提供了法理基礎。要從立法執法、履行資源所有權、制定和實施保護利用規劃、基礎設施建設、資金保障、科技支撐、人員編制等方面,充分體現中央政府事權,樹立起國家公園的至高地位。

另一方面,由于還有大量牧民在此生活,群眾的管理又必須由地方政府承擔起來,群眾的生產活動、相應的公共基礎設施、定居點建設,教育醫療和社會保障等均由地方管理。中央事權和地方事權如何劃分界定,在實際操作中如何避免矛盾,關系國家公園的長遠發展。最關鍵的是目標同向,即不論履行什么事權,都要以有利于國家公園科學管理和健康發展為唯一目標。公園內牧民的生產生活要圍繞這一目標展開,牧民也要在公園發展過程中真正實現受益。要通過長期的教育和培訓,使牧民轉變傳統生產生活方式,融入公園的環境教育和資源保護中,在服務業發展中增加收入、改善生活、擺脫貧困,使之成為永遠不離開的國家公園守望者。

政府職能與市場作用之間的關系

在三江源生態文明建設中,政府要積極有為、主動進位,切實承擔起主要責任。保護好玉樹這塊人間凈土,是地方政府的首要職責,如果三江源生態受到損失或影響,其他發展又有什么意義呢?所以各級地方政府都要依法履職盡責,細化生態文明建設任務,特別是在確立自然資源資產產權、國土空間開發保護規劃、完善生態補償制度、健全生態治理體系、落實生態文明績效考核、環境質量監管等方面,切實確立政府主責意識、主體地位、主導作用。

同時,要重視發揮市場的作用,特別是在環保產業、生態修復、環境治理、污水垃圾處理、生態環境教育、生態體驗服務、碳排放交易、水權和排污權交易、生態綠色產品開發、金融支持等諸多方面引入市場機制。通過市場力量,彌補政府作用,使三江源生態保護和建設更加充滿生機與活力。在此過程中,讓農牧民群眾有獲得感,實現長期受益。

保護傳統產業與促進產業升級的關系

三江源地區一切工作都要圍繞生態文明建設開展,農牧民群眾的生產生活也要圍繞有利于生態保護與建設謀劃,怎樣實現生態保護與改善農牧民生活質量的雙贏是一個重大課題。

畜牧業是當地牧民賴以生存的根本,放棄這一傳統產業既不現實也不可能。因此,對傳統畜牧業進行改造提升是不二選擇。要通過減少牲畜總量、改良品種、加快周轉、草場合理流轉、聯戶經營、發展家庭牧場、擴大糧改飼、開發高端綠色有機品牌等多種行之有效的舉措,提升畜牧業的比較效益,使三江源生態資源有效轉化為高品質、稀缺性特色畜產品資源,增加牧民收入。充分利用當地傳統手工業技藝,保護傳承唐卡、藏醫、歌舞、服飾等文化資源,培育市場主體,吸納農牧民就業。要發揮當地的旅游優勢,在控制強度的前提下,開展高端生態教育體驗。通過精心謀劃,積極探索,使傳統產業得到保護傳承和優化提升,新興服務業健康發展,當地群眾的生活質量得到改善,更加積極地參與生態文明建設,真正實現良性共贏發展。

科學處理國家公園內外部的關系

三江源國家公園跨玉樹、果洛兩州,公園所包括的12萬平方公里區域,大多數為高海拔的荒野、濕地、高山、湖泊等,植被覆蓋相對較差,景觀相對比較單一,大部分無人區自然條件相當嚴酷,開展相應的生態教育體驗活動極具風險和挑戰性。而國家公園外圍地區的瀾滄江大峽谷、通天河大峽谷等地區,海拔低、易通達、植被條件好,有數萬平方公里的天然林區,是生物多樣性最集中的區域。但由于距離河流正源較遠,除昂賽地質公園外均未能納入三江源國家公園規劃范圍。筆者認為,在三江源國家公園試點成功的基礎上,可以研究考慮對現有公園進行擴面,將玉樹州境內長江、瀾滄江流域代表性大峽谷地區納入公園范圍,采取同樣的保護政策確實十分必要。

如果通過擴面,在現有的基礎上形成一園多點的格局,就可以建成面積更大、景致最為壯觀和最具特色的國家公園,縮小與國外國家公園建設的差距。客觀地講,在國家公園建設方面,西方發達國家在一百多年發展過程中也走過許多彎路,通過不斷修正完善形成了完整的管理和保護模式。我們建設國家公園,首先要突出自己的特色,同時也要積極借鑒吸收國外的成功經驗與做法,避免走他們走過的彎路,甚至在許多方面實現后來居上,都是有可能的。從而使國家公園更好地造福農牧民、造福地方、造福子孫后代,真正成為向世界展示美麗中國的窗口。

總之,三江源生態保護是一項十分復雜的系統工程,在認真總結實踐經驗的基礎上,把握發展中的重大關系,對解決實踐中的各種矛盾,進而為國家提供更多的優質生態產品,以滿足人民日益增長的優美生態環境需要,開創具有中國特色的生態文明發展道路,建設人類命運共同體,都具有十分重要的意義。


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責任編輯:梁晨
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